S\u00e9rgio Sauer(2), Jo\u00e3o M\u00e1rcio Mendes Pereira(3).
Este artigo procura analisar brevemente a implanta\u00e7\u00e3o do modelo de reforma agr\u00e1ria de mercado no Brasil, um componente importante da estrat\u00e9gia do BIRD de maximizar as rela\u00e7\u00f5es de compra e venda como meio preferencial de acesso \u00e0 terra pelo campesinato pobre.<\/p>\n
Desde o in\u00edcio dos anos 1990, observa-se uma ofensiva do Banco Mundial (BIRD) direcionada a estimular a cria\u00e7\u00e3o, pelos governos nacionais, de pol\u00edticas agr\u00e1rias ajustadas aos par\u00e2metros neoliberais, especialmente na Am\u00e9rica Latina, na \u00c1sia e no antigo bloco socialista. Basicamente, a agenda agr\u00e1ria do BIRD consiste em quatro grandes linhas de a\u00e7\u00e3o: a) est\u00edmulo a rela\u00e7\u00f5es de arrendamento, como prioridade m\u00e1xima; b) est\u00edmulo a rela\u00e7\u00f5es de compra e venda de terras; c) privatiza\u00e7\u00e3o e individualiza\u00e7\u00e3o de direitos de propriedade em fazendas coletivas ou estatais; d) privatiza\u00e7\u00e3o de terras p\u00fablicas e comunais. Para implement\u00e1-las, o BIRD vem estimulando a mudan\u00e7a das legisla\u00e7\u00f5es agr\u00e1rias e aumentando a libera\u00e7\u00e3o de empr\u00e9stimos para os governos nacionais, criando as condi\u00e7\u00f5es legais e administrativas para a livre transa\u00e7\u00e3o mercantil da terra e a atra\u00e7\u00e3o de capital privado para o campo.<\/p>\n
Este artigo procura analisar brevemente a implanta\u00e7\u00e3o do modelo de reforma agr\u00e1ria de mercado no Brasil, um componente importante da estrat\u00e9gia do BIRD de maximizar as rela\u00e7\u00f5es de compra e venda como meio preferencial de acesso \u00e0 terra pelo campesinato pobre. Iniciado, sob diferentes formatos, em 1994, na \u00c1frica do Sul e na Col\u00f4mbia e, em 1997, no Brasil e na Guatemala, tal modelo inspirou a cria\u00e7\u00e3o de programas dessa natureza em Honduras, M\u00e9xico, Malaui e Zimb\u00e1bue, bem como refor\u00e7ou politicamente programas j\u00e1 existentes em El Salvador e nas Filipinas.<\/p>\n
1. A reforma agr\u00e1ria de mercado e a disputa sobre o papel do Estado<\/p>\n
Para legitimar o MRAM, o BIRD efetuou, em n\u00edvel internacional, duas opera\u00e7\u00f5es simult\u00e2neas: de um lado, procedeu a uma cr\u00edtica radical ao que ele mesmo denominou de reforma agr\u00e1ria \u201ctradicional\u201d ou \u201cconduzida pelo Estado\u201d, baseada no instrumento da desapropria\u00e7\u00e3o de propriedades rurais que n\u00e3o cumprem com a sua fun\u00e7\u00e3o social. De outro, trabalhou para que este modelo fosse aceito, pol\u00edtica e conceitualmente, como uma modalidade de reforma agr\u00e1ria redistributiva. Assim, o BIRD voltou a enfatizar a necessidade de uma reforma agr\u00e1ria para diminuir a pobreza rural em sociedades altamente desiguais, mas passou a negar a atualidade da a\u00e7\u00e3o desapropriacionista e redistributiva do Estado. Este modelo foi ungido no contexto ultra-liberal do p\u00f3s-Guerra Fria como a a\u00e7\u00e3o governamental adequada aos pa\u00edses do Sul, marcados por grave problema agr\u00e1rio e fortes tens\u00f5es sociais no campo, agudizadas pelos efeitos socialmente regressivos provocados pelas pol\u00edticas de ajuste estrutural.<\/p>\n
Este modelo n\u00e3o \u00e9 uma modalidade de reforma agr\u00e1ria redistributiva, pois tem como princ\u00edpio a compra e venda volunt\u00e1ria de terra entre agentes privados, acrescida de uma parcela vari\u00e1vel de subs\u00eddio para investimentos s\u00f3cio-produtivos. J\u00e1 a reforma agr\u00e1ria redistributiva consiste em uma a\u00e7\u00e3o do Estado que, num curto espa\u00e7o de tempo, redistribui uma quantidade significativa de terras privadas apropriadas por uma classe de grandes propriet\u00e1rios. Seu objetivo \u00e9 democratizar a estrutura agr\u00e1ria e promover o desenvolvimento nacional, o que pressup\u00f5e transformar as rela\u00e7\u00f5es de poder econ\u00f4mico e pol\u00edtico respons\u00e1veis pela reprodu\u00e7\u00e3o da concentra\u00e7\u00e3o fundi\u00e1ria. Enquanto pol\u00edtica redistributiva, implica, antes de tudo, a desapropria\u00e7\u00e3o \u201cpunitiva\u201d (isto \u00e9, mediante indeniza\u00e7\u00e3o abaixo do pre\u00e7o de mercado) de terras privadas que n\u00e3o cumprem a sua fun\u00e7\u00e3o social.<\/p>\n
Como mostra a experi\u00eancia hist\u00f3rica e vem sendo insistentemente reiterado pelos movimentos camponeses contempor\u00e2neos de todo mundo, ela precisa vir acompanhada de um conjunto de pol\u00edticas complementares na \u00e1rea de infra-estrutura, educa\u00e7\u00e3o, sa\u00fade e transporte, bem como de uma pol\u00edtica agr\u00edcola que favore\u00e7a o campesinato, baseada na oferta p\u00fablica de cr\u00e9dito, assist\u00eancia t\u00e9cnica e acesso a mercados. Em outras palavras, a reforma agr\u00e1ria tem como objetivo central redistribuir terra e garantir as condi\u00e7\u00f5es de reprodu\u00e7\u00e3o social do campesinato, atacando as rela\u00e7\u00f5es de poder na sociedade que privilegiam os grandes propriet\u00e1rios, que podem ser, inclusive, grandes empresas e bancos (nacionais ou estrangeiros). Por tudo isso, a reforma agr\u00e1ria exige o fortalecimento do papel do Estado na provis\u00e3o de bens e servi\u00e7os p\u00fablicos essenciais \u00e0 melhoria das condi\u00e7\u00f5es de vida dos camponeses assentados e ao bom desempenho econ\u00f4mico do setor reformado.<\/p>\n
N\u00e3o \u00e9 dif\u00edcil perceber que os pressupostos do modelo do BIRD s\u00e3o distintos dos da reforma agr\u00e1ria redistributiva. No primeiro caso, a terra \u00e9 vista como um mero fator de produ\u00e7\u00e3o, um bem puramente econ\u00f4mico, uma commodity, transacion\u00e1vel como qualquer outra mercadoria. No segundo caso, considera-se que a terra tem um car\u00e1ter multidimensional (pol\u00edtico, econ\u00f4mico e cultural), raz\u00e3o pela qual o controle e os direitos de propriedade sobre ela expressam, antes de mais nada, rela\u00e7\u00f5es de poder entre grupos e classes sociais.<\/p>\n
A cr\u00edtica do BIRD ao chamado modelo \u201cdesapropriacionista\u201d se faz de maneira abstrata, homogeneizadora e universalista, deslocada da an\u00e1lise emp\u00edrica dos conflitos sociais que definiram natureza, grau, extens\u00e3o, ritmo, dire\u00e7\u00e3o e mesmo refluxo das pol\u00edticas de reforma agr\u00e1ria em v\u00e1rios pa\u00edses, sempre muito heterog\u00eaneas entre si. Exemplo desse car\u00e1ter caricatural \u00e9 a repeti\u00e7\u00e3o desse mesmo discurso para explicar o caso brasileiro, considerando \u201cesgotado\u201d ou \u201cfalido\u201d uma reforma agr\u00e1ria que, a rigor, jamais foi levada adiante em escala substantiva. Al\u00e9m disso, os programas do BIRD come\u00e7aram a ser implantados apenas tr\u00eas anos ap\u00f3s a regulamenta\u00e7\u00e3o dos dispositivos constitucionais relacionados \u00e0 reforma agr\u00e1ria.<\/p>\n
Evidentemente, fazer a cr\u00edtica \u00e0 cr\u00edtica do BIRD n\u00e3o implica desconsiderar que as pol\u00edticas de reforma agr\u00e1ria padeceram e ainda padecem, nos poucos pa\u00edses onde est\u00e3o sendo precariamente implementadas, como no Brasil de enormes defici\u00eancias, provocadas por uma s\u00e9rie de raz\u00f5es, dentre as quais, de um lado, o veto permanente das classes dominantes \u00e0 qualquer pol\u00edtica de natureza redistributiva e, de outro, a desarticula\u00e7\u00e3o neoliberal do aparato p\u00fablico respons\u00e1vel por garantir as condi\u00e7\u00f5es necess\u00e1rias ao desenvolvimento econ\u00f4mico e social dos assentamentos rurais. Por\u00e9m, o que deve ficar claro \u00e9 que a cr\u00edtica do BIRD constr\u00f3i uma caricatura (a tal \u201creforma agr\u00e1ria conduzida pelo Estado\u201d) para disputar pol\u00edtica e ideologicamente qual deve ser o papel do Estado em sociedades marcadas por grave problema agr\u00e1rio na atual fase do capitalismo. Para o BIRD, qualquer pol\u00edtica verdadeiramente redistributiva i.e., que atinja o estoque de riqueza acumulado por uma minoria e modifique as rela\u00e7\u00f5es de poder entre os grupos e classes sociais deve ser rejeitada.<\/p>\n
2. As \u201cafinidades eletivas\u201d entre o Banco Mundial e o governo Cardoso<\/p>\n
O programa do PSDB partido hegem\u00f4nico no governo FHC reconhecia a necessidade de mudan\u00e7as em favor da desconcentra\u00e7\u00e3o da propriedade da terra e do fortalecimento da agricultura familiar. No entanto, a \u201creforma agr\u00e1ria\u201d era pensada sem qualquer rela\u00e7\u00e3o com a transforma\u00e7\u00e3o da estrutura fundi\u00e1ria brasileira, a democratiza\u00e7\u00e3o do poder pol\u00edtico, o crescimento da produ\u00e7\u00e3o agr\u00edcola e a mudan\u00e7a do modelo de desenvolvimento econ\u00f4mico, entendida como amplia\u00e7\u00e3o e fortalecimento do mercado interno de massas e redistribui\u00e7\u00e3o substantiva de renda e riqueza. Tratava-se, t\u00e3o-somente, da realiza\u00e7\u00e3o pontual e dispersa de assentamentos de trabalhadores sem terra a fim de \u201caliviar\u201d a pobreza rural. N\u00e3o por acaso, o programa de reforma agr\u00e1ria vinculava-se, de in\u00edcio, ao famigerado Comunidade Solid\u00e1ria, de car\u00e1ter notoriamente assistencialista.<\/p>\n
Apesar das orienta\u00e7\u00f5es minimalistas do governo FHC, o tema da reforma agr\u00e1ria retornou \u00e0 agenda pol\u00edtica nacional pela conflu\u00eancia de um conjunto de press\u00f5es e acontecimentos desencadeados no bi\u00eanio 1996-1997. Destes, foram fundamentais: a) a enorme repercuss\u00e3o internacional que tiveram os massacres de Corumbiara (RO) e Eldorado dos Caraj\u00e1s (PA), os quais geraram uma onda de protestos contra a viol\u00eancia e a impunidade e em favor da luta por reforma agr\u00e1ria no Brasil; b) o aumento em praticamente todo o pa\u00eds das ocupa\u00e7\u00f5es de terra organizadas pelo Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e, em alguns estados, por determinados sindicatos e federa\u00e7\u00f5es ligados \u00e0 Confedera\u00e7\u00e3o Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG); c) a tens\u00e3o social crescente no Pontal do Paranapanema (SP), em virtude do aumento das ocupa\u00e7\u00f5es de terra e da viol\u00eancia paramilitar praticada por latifundi\u00e1rios; d) a Marcha Nacional por Reforma Agr\u00e1ria, Emprego e Justi\u00e7a, organizada pelo MST, que chegou em Bras\u00edlia em abril de 1997 e acabou galvanizando a insatisfa\u00e7\u00e3o popular contra as pol\u00edticas liberais, transformando-se na primeira manifesta\u00e7\u00e3o popular massiva contra o governo FHC. Em resposta \u00e0 forte repercuss\u00e3o do massacre de Eldorado dos Caraj\u00e1s, o governo federal criou, ainda em 1996, o Gabinete do Ministro Extraordin\u00e1rio de Pol\u00edtica Fundi\u00e1ria (MEPF). Seu objetivo era retomar as iniciativas pol\u00edticas capazes de imprimir dire\u00e7\u00e3o ao tratamento das tens\u00f5es no campo e minimizar a ascens\u00e3o pol\u00edtica e a gravita\u00e7\u00e3o social do MST.<\/p>\n
O governo FHC iniciou, ent\u00e3o, um conjunto de a\u00e7\u00f5es relacionadas \u00e0 reforma agr\u00e1ria e aos conflitos no campo. Relativamente dispersas no in\u00edcio, tais a\u00e7\u00f5es foram ganhando coer\u00eancia ao longo do tri\u00eanio 1997-1999. Foram elas: a) baratear e acelerar as desapropria\u00e7\u00f5es para fins de reforma agr\u00e1ria; b) reprimir as ocupa\u00e7\u00f5es de terra, impedindo que propriedades ocupadas fossem desapropriadas; c) criminalizar as ocupa\u00e7\u00f5es via grandes meios de comunica\u00e7\u00e3o, criando uma imagem negativa dos \u201csem terra\u201d e de sua forma de luta social; d) implementar o processo de descentraliza\u00e7\u00e3o pol\u00edtico-administrativa da reforma agr\u00e1ria, o que implicava em desfederalizar a execu\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica fundi\u00e1ria; e) introduzir o modelo de reforma agr\u00e1ria de mercado do BIRD no Brasil.<\/p>\n
Desde o in\u00edcio do governo FHC, o BIRD preconizava a dinamiza\u00e7\u00e3o dos mercados fundi\u00e1rios como mecanismo mais \u201ceficiente\u201d para atingir dois objetivos simult\u00e2neos: de um lado, distribuir terra a pequenos agricultores e trabalhadores sem terra; de outro, aliviar pontual e seletivamente a pobreza rural, agudizada pelas pol\u00edticas de ajuste estrutural. Na \u00f3tica do BIRD, o modelo de mercado deveria ser introduzido como o \u201cbra\u00e7o agr\u00e1rio\u201d de pol\u00edticas compensat\u00f3rias j\u00e1 em curso no meio rural.<\/p>\n
Politicamente, o objetivo de ambos (governo federal e BIRD) era diminuir a press\u00e3o provocada pelas ocupa\u00e7\u00f5es de terra e a ascens\u00e3o pol\u00edtica dos movimentos sociais, introduzindo um mecanismo de mercado que pudesse disputar, pela base, a ades\u00e3o de trabalhadores sem terra. Para ambos, a introdu\u00e7\u00e3o de programas orientados pelo mercado poderia desligar a conex\u00e3o entre ocupa\u00e7\u00f5es e desapropria\u00e7\u00f5es, recolocando em novo patamar o tratamento das quest\u00f5es fundi\u00e1rias. Assim, a a\u00e7\u00e3o governamental n\u00e3o mais estaria a reboque de fatos pol\u00edticos provocados pela mobiliza\u00e7\u00e3o dos movimentos sociais, limitando-se a intermediar rela\u00e7\u00f5es de compra e venda entre trabalhadores e propriet\u00e1rios de terra.
A rapidez e a escala desse processo foram impressionantes, pois em agosto de 1996 o projeto S\u00e3o Jos\u00e9 (ou \u201cReforma Agr\u00e1ria Solid\u00e1ria\u201d) foi criado no Cear\u00e1 e o primeiro financiamento para compra de terras foi liberado em fevereiro de 1997. Em abril do mesmo ano foi criado o C\u00e9dula da Terra, com in\u00edcio efetivo no m\u00eas de julho. Em fevereiro de 1997, foi protocolado no Senado um projeto de lei para a cria\u00e7\u00e3o do Fundo de Terras\/Banco da Terra, o que se consumaria em fevereiro de 1998. Note-se que \u00e0quela altura o C\u00e9dula da Terra mal havia come\u00e7ado. Sem qualquer tipo de avalia\u00e7\u00e3o sobre as experi\u00eancias anteriores e contra a posi\u00e7\u00e3o das principais organiza\u00e7\u00f5es de representa\u00e7\u00e3o de trabalhadores rurais, o Executivo federal jogou todo seu peso pol\u00edtico na cria\u00e7\u00e3o do Banco da Terra pelo Congresso Nacional. Em outras palavras, partindo de uma experi\u00eancia diminuta no estado do Cear\u00e1 at\u00e9 a mobiliza\u00e7\u00e3o do \u201crolo compressor\u201d do governo federal no Congresso Nacional, em apenas um ano e seis meses o Brasil conheceu tr\u00eas projetos direcionados para o mesmo fim: instituir o financiamento p\u00fablico \u00e0 compra privada de terras como mecanismo alternativo \u00e0 reforma agr\u00e1ria, de modo a aliviar as tens\u00f5es sociais no campo e devolver o protagonismo pol\u00edtico ao governo na condu\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica agr\u00e1ria.<\/p>\n
Foi contra esta tentativa de substitui\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica de reforma agr\u00e1ria que CONTAG, MST e uma enorme gama de organiza\u00e7\u00f5es sociais, articuladas no F\u00f3rum Nacional pela Reforma Agr\u00e1ria e Justi\u00e7a no Campo, se posicionaram durante os anos de 1997 e 1999. Tais programas eram vistos como extens\u00e3o da agenda neoliberal ao campo brasileiro. Naquela conjuntura, a cr\u00edtica a tais programas servia como refer\u00eancia a uma cr\u00edtica mais geral \u00e0s a\u00e7\u00f5es do governo federal. De modo inovador, o F\u00f3rum encaminhou em outubro de 1998 uma solicita\u00e7\u00e3o ao Painel de Inspe\u00e7\u00e3o do BIRD, sustentando que o C\u00e9dula d Terra: a) n\u00e3o estava sendo implementado como projeto-piloto, na medida em que n\u00e3o havia sido sequer avaliado e o BIRD j\u00e1 assumira o compromisso com a sua amplia\u00e7\u00e3o, consumada na cria\u00e7\u00e3o do Banco da Terra; b) estava sendo executado como alternativa, e n\u00e3o como complemento \u00e0 desapropria\u00e7\u00e3o, revogando, na pr\u00e1tica, o papel do Estado em garantir o cumprimento da fun\u00e7\u00e3o social da propriedade, prevista na Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988; c) havia sido dirigido para estados com grande estoque de terras desapropri\u00e1veis, possibilitando que terras mantidas como reserva de valor durante d\u00e9cadas fossem remuneradas \u00e0 vista a pre\u00e7o de mercado; d) aquecia o mercado fundi\u00e1rio, contribuindo para a eleva\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o da terra, revertendo a tend\u00eancia de queda relativa at\u00e9 ent\u00e3o observada; e) as condi\u00e7\u00f5es de financiamento eram proibitivas, o que geraria inadimpl\u00eancia e perda da terra; f) por essa raz\u00e3o, n\u00e3o atendia ao objetivo de \u201ccombate \u00e0 pobreza rural\u201d preconizado pelo pr\u00f3prio BIRD; g) n\u00e3o se tratava de um processo transparente e participativo, na medida em que n\u00e3o havia publiciza\u00e7\u00e3o de informa\u00e7\u00f5es aos benefici\u00e1rios e \u00e0s suas organiza\u00e7\u00f5es de representa\u00e7\u00e3o, nem tampouco mecanismos de consulta e participa\u00e7\u00e3o social; h) permitia a reprodu\u00e7\u00e3o de rela\u00e7\u00f5es tradicionais de domina\u00e7\u00e3o e patronagem no meio rural, na medida em que a negocia\u00e7\u00e3o em torno do pre\u00e7o da terra, longe de ser uma transa\u00e7\u00e3o mercantil entre iguais, seria controlada pelos agentes dominantes no plano local (propriet\u00e1rios e pol\u00edticos).<\/p>\n
O F\u00f3rum realizou uma s\u00e9rie de a\u00e7\u00f5es no Brasil e, principalmente, no exterior, pressionando governos europeus a apoiarem a iniciativa brasileira junto ao Painel de Inspe\u00e7\u00e3o. Tais iniciativas foram: a) den\u00fancia ao Minist\u00e9rio P\u00fablico Federal sobre suspeitas de superfaturamento e corrup\u00e7\u00e3o; b) envio de documentos para o BIRD, denunciando o descumprimento de suas pr\u00f3prias normas; c) lobby junto aos governos dos Estados Unidos e da Europa denunciando as irregularidades e a finalidade pol\u00edtica do C\u00e9dula da Terra, para que pressionassem o BIRD e apoiassem o pedido de inspe\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
Resumindo, a solicita\u00e7\u00e3o ao Painel foi negada, mas o F\u00f3rum fez uma segunda tentativa, dessa vez amparado por farta documenta\u00e7\u00e3o, liberada pelo governo brasileiro t\u00e3o-somente porque dois parlamentares haviam assinado pedido oficial de informa\u00e7\u00f5es. Novamente, o Painel n\u00e3o recomendou a investiga\u00e7\u00e3o sobre o C\u00e9dula, alegando que as motiva\u00e7\u00f5es do F\u00f3rum eram de ordem \u201cfilos\u00f3fica\u201d e que este n\u00e3o havia seguido os \u201cprocedimentos\u201d normais, ou seja, tentar negociar com o BIRD e governo antes de solicitar inspe\u00e7\u00e3o. Os embates em torno do Painel de Inspe\u00e7\u00e3o tiveram muitos desdobramentos, cujos efeitos se prolongam at\u00e9 os diais atuais. Um primeiro foi ter projetado internacionalmente o caso brasileiro como um marco de refer\u00eancia cr\u00edtica para todo espectro de for\u00e7as pol\u00edticas contr\u00e1rio \u00e0s pol\u00edticas do BIRD, tanto aquelas voltadas para o setor agr\u00e1rio, como \u00e0 pr\u00f3pria agenda mais ampla de reformas liberalizantes. A constitui\u00e7\u00e3o dessa refer\u00eancia, por sua vez, contribuiu para uma maior articula\u00e7\u00e3o entre movimentos e organiza\u00e7\u00f5es sociais de todo mundo. A partir de ent\u00e3o, diversos encontros em n\u00edvel internacional foram realizados com o objetivo de intercambiar experi\u00eancias, fortalecer a articula\u00e7\u00e3o e a unidade pol\u00edtica entre agentes sociais t\u00e3o diversos e unificar o discurso e a pr\u00e1tica contr\u00e1rios \u00e0s a\u00e7\u00f5es do BIRD.<\/p>\n
Um segundo desdobramento foi ter bloqueado por quase dois anos o empr\u00e9stimo que o BIRD faria ao governo federal para financiar o Banco da Terra em todo pa\u00eds. Foi a press\u00e3o internacional sobre o Painel de Inspe\u00e7\u00e3o que tencionou a negocia\u00e7\u00e3o do novo empr\u00e9stimo do BIRD ao governo brasileiro, a qual encontrava-se em est\u00e1gio avan\u00e7ado em dezembro de 1998. Criou-se uma situa\u00e7\u00e3o de impasse, na medida em que a implanta\u00e7\u00e3o em larga escala do MRAM no Brasil n\u00e3o encontrava o necess\u00e1rio respaldo pol\u00edtico. O fato era que as principais organiza\u00e7\u00f5es nacionais de representa\u00e7\u00e3o de trabalhadores rurais (CONTAG e MST) posicionavam-se em bloco contra o novo modelo atrav\u00e9s do F\u00f3rum Nacional pela Reforma Agr\u00e1ria e Justi\u00e7a no Campo. Essa resist\u00eancia colocava em cheque a seqü\u00eancia de uma experi\u00eancia propagandeada pelo BIRD como a mais exitosa em n\u00edvel internacional, rompendo com o discurso da participa\u00e7\u00e3o da sociedade civil em seus projetos<\/p>\n
Tal unidade, entretanto, foi rompida em 2000, quando a CONTAG incluiu na pauta do Grito da Terra-Brasil a demanda por um programa de cr\u00e9dito fundi\u00e1rio. Essa demanda abriu a possibilidade de negocia\u00e7\u00e3o com o governo FHC e o BIRD, o qual desviou o seu apoio ao Banco da Terra para o \u201ccr\u00e9dito fundi\u00e1rio\u201d, um programa muito semelhante aos que j\u00e1 vinham sendo implementados. Com este apoio, a diretoria do BIRD aprovou em 2001 o pedido de empr\u00e9stimo de aproximadamente EUR 436,4 milh\u00f5es para implementar o cr\u00e9dito fundi\u00e1rio em 14 estados. Assim, ampliou-se sensivelmente a experi\u00eancia do C\u00e9dula da Terra, ainda em vig\u00eancia, o qual abarcava 5 estados, a partir de um empr\u00e9stimo de US$ 90 milh\u00f5es.<\/p>\n
3. Continuidades e descontinuidades no Governo Lula<\/p>\n
A experi\u00eancia brasileira com os programas de reforma agr\u00e1ria de mercado \u00e9 a mais abrangente em n\u00edvel internacional, tanto em n\u00famero de fam\u00edlias financiadas como em volume de recursos gastos. Nenhum outro pa\u00eds contratou tal volume de empr\u00e9stimos junto ao BIRD para financiar a compra e venda de terras.
Durante o governo Cardoso, foram implementados quatro programas, sendo que o S\u00e3o Jos\u00e9 foi uma experi\u00eancia pequena, limitada ao estado do Cear\u00e1. Este projeto contemplou em torno de 800 fam\u00edlias no ano de 1997. J\u00e1 o C\u00e9dula da Terra, apesar de ser tamb\u00e9m um projeto piloto, foi mais abrangente, pois abrangeu quase 16 mil fam\u00edlias de cinco Estados e foi conclu\u00eddo oficialmente em dezembro de 2002. O caso do Banco da Terra\/Fundo de Terras \u00e9 diferente, pois n\u00e3o se resume a um programa governamental. Sua natureza institucional \u00e9 a de um fundo de terras criado pelo Congresso Nacional. Constitui-se, por isso, em um instrumento de car\u00e1ter permanente, por meio do qual o financiamento para compra e venda de terras ao campesinato pobre opera como pol\u00edtica de Estado.<\/p>\n
O governo Lula, redefinindo alguns par\u00e2metros, incorporou o Fundo de Terras \u00e0 sua pol\u00edtica fundi\u00e1ria, fortalecendo-o como fonte da contrapartida nacional aos empr\u00e9stimos do BIRD para a implanta\u00e7\u00e3o da reforma agr\u00e1ria de mercado.<\/p>\n
O Banco da Terra foi renomeado como \u201cConsolida\u00e7\u00e3o da Agricultura Familiar\u201d (CAF) em outubro de 2003. O nome mudou, os itens financi\u00e1veis foram ampliados e as condi\u00e7\u00f5es de financiamento foram revistas, mas a l\u00f3gica permanece a mesma do \u201cantigo\u201d Banco da Terra. Oficialmente, sua fonte de financiamento \u00e9 exclusivamente nacional. Tal como no governo anterior, sua fonte de financiamento \u00e9 nacional, sem recursos do BIRD. Entretanto, essa situa\u00e7\u00e3o pode ser provis\u00f3ria, j\u00e1 que o Banco vem revendo suas pr\u00f3prias normas no tocante \u00e0 proibi\u00e7\u00e3o de empr\u00e9stimos para compra de terras aos pa\u00edses clientes, e j\u00e1 autorizou em 2002 esse tipo de opera\u00e7\u00e3o para projetos desenvolvidos no Malaui, na \u00c1frica. Por outro lado, a unifica\u00e7\u00e3o dos tr\u00eas programas sob o abrigo do novo CAF n\u00e3o permite distinguir claramente qual \u00e9 a fonte dos financiamentos para cada um deles. O Minist\u00e9rio do Desenvolvimento Agr\u00e1rio vem firmando, desde o final de 2003, termos de coopera\u00e7\u00e3o com governos estaduais a fim de implantar o CAF no maior n\u00famero poss\u00edvel
de estados brasileiros.<\/p>\n
O Cr\u00e9dito Fundi\u00e1rio de Combate \u00e0 Pobreza Rural est\u00e1 sendo executado pelo governo Lula e sua conclus\u00e3o foi adiada para 2006. A diretoria do BIRD j\u00e1 aprovou mais duas outras fases e, se efetivamente executadas, o programa ser\u00e1 conclu\u00eddo em 2012, financiando a compra de terras por cerca de 250 mil fam\u00edlias.<\/p>\n
Em novembro de 2003 foi criado o Programa Nacional de Cr\u00e9dito Fundi\u00e1rio (PNCF), respons\u00e1vel pela gest\u00e3o do Cr\u00e9dito Fundi\u00e1rio, do Fundo de Terras e de uma nova linha de cr\u00e9dito para compra de terras dirigida ao p\u00fablico jovem, especialmente filhos de pequenos agricultores da regi\u00e3o Sul do pa\u00eds. Subordinado ao MDA, o PNCF tem como meta financiar a compra de terras por 130 mil fam\u00edlias at\u00e9 2006. Considerando que a meta do programa de reforma agr\u00e1ria (desapropria\u00e7\u00f5es) \u00e9 assentar 400 mil fam\u00edlias no mesmo per\u00edodo, conclui-se que esses programas de mercado correspondem a mais de 30% das metas das metas agr\u00e1rias do MDA. Nos termos em que vem sendo reestruturado e negociado com o Minist\u00e9rio da Fazenda, o Fundo de Terras dever\u00e1 operar como um instrumento de longo prazo as proje\u00e7\u00f5es atuais estimam trinta anos de a\u00e7\u00e3o ininterrupta. At\u00e9 2010, o Fundo dever\u00e1 receber anualmente cerca de R$ 330 milh\u00f5es do Tesouro Nacional e, a partir de 2012, j\u00e1 capitalizado pela aplica\u00e7\u00e3o no mercado financeiro e pelo pagamento das presta\u00e7\u00f5es dos mutu\u00e1rios, poder\u00e1 devolver ao Tesouro parte dos recursos aportados.<\/p>\n
O redesenho do Fundo de Terras sinaliza a tentativa de consolida\u00e7\u00e3o de uma mudan\u00e7a iniciada pelo governo anterior no aparato estatal dirigido \u00e0 quest\u00e3o fundi\u00e1ria. Almeja aperfei\u00e7oar e fortalecer um instrumento de car\u00e1ter permanente voltado ao financiamento p\u00fablico \u00e0 compra de terras por \u201cagentes privados\u201d (trabalhadores rurais sem terra, pequenos agricultores e fazendeiros), potencialmente em todo territ\u00f3rio nacional.<\/p>\n
Entretanto, em que pesem as continuidades, h\u00e1 duas descontinuidades relevantes em rela\u00e7\u00e3o ao quadro de disputas que marcou o governo anterior. A primeira \u00e9 que nenhuma entidade de representa\u00e7\u00e3o rural (patronal ou de trabalhadores) v\u00ea no governo Lula a inten\u00e7\u00e3o de substituir a reforma agr\u00e1ria pela pol\u00edtica de reforma agr\u00e1ria de mercado, apesar das metas do PNCF serem elevad\u00edssimas e o mesmo estar sendo estendido virtualmente a todo pa\u00eds. <\/p>\n
A segunda diz respeito \u00e0 legitima\u00e7\u00e3o dada por organiza\u00e7\u00f5es sindicais nacionais aos programas orientados pelo modelo de reforma agr\u00e1ria de mercado do BIRD. Desde 2000, a luta contra este modelo n\u00e3o mais aglutina o conjunto de entidades de representa\u00e7\u00e3o do campesinato pobre contra as pol\u00edticas neoliberais. Mesmo aqueles movimentos que s\u00e3o contr\u00e1rios (como o MST e os integrantes da Via Campesina), relegaram esse embate a um plano secund\u00e1rio, por entenderem que a contradi\u00e7\u00e3o principal no meio rural brasileiro hoje est\u00e1 etre o grande \u201cagroneg\u00f3cio\u201d exportador e os trabalhadores rurais sem terra, e n\u00e3o entre desapropria\u00e7\u00e3o e cr\u00e9dito fundi\u00e1rio. <\/p>\n
Conclus\u00e3o<\/p>\n
As posi\u00e7\u00f5es pol\u00edticas sobre o m\u00e9rito do PNCF se desenhar\u00e3o n\u00e3o apenas em fun\u00e7\u00e3o do seu desempenho operacional, mas sim, fundamentalmente, dos resultados do programa de reforma agr\u00e1ria do governo Lula, at\u00e9 agora muito aqu\u00e9m do esperado. <\/p>\n
Ocorre que os dados preliminares sobre a execu\u00e7\u00e3o do PNCF tamb\u00e9m est\u00e3o muito abaixo das expectativas do pr\u00f3prio governo federal e do BIRD. Em 2004 o programa alcan\u00e7ou apenas 9.186 fam\u00edlias, enquanto a meta previa 37 mil fam\u00edlias. V\u00e1rios fatores respondem por este desempenho, como, por exemplo, os cortes sistem\u00e1ticos no or\u00e7amento do MDA, a lentid\u00e3o pr\u00f3pria do arranjo tripartite de implementa\u00e7\u00e3o do programa e, sobretudo, eleva\u00e7\u00e3o do pre\u00e7o da terra em fun\u00e7\u00e3o da dinamiza\u00e7\u00e3o do grande \u201cagroneg\u00f3cio\u201d, especialmente ap\u00f3s 1999. Dentro desse quadro de baix\u00edssima execu\u00e7\u00e3o, se o PNCF avan\u00e7ar relativamente mais do que o programa de reforma agr\u00e1ria, \u00e9 prov\u00e1vel que se estabele\u00e7a uma tens\u00e3o pol\u00edtica cada vez mais forte entre as duas \u201cconcep\u00e7\u00f5es\u201d. No que diz respeito ao BIRD, observa-se uma posi\u00e7\u00e3o mais flex\u00edvel em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 replicabilidade do modelo de mercado nos pa\u00edses marcados por grave problema agr\u00e1rio, derivada do fracasso rotundo das experi\u00eancias levadas a cabo na \u00c1frica do Sul, Guatemala e Col\u00f4mbia. A rigor, a prioridade atual da pol\u00edtica agr\u00e1ria do BIRD n\u00e3o consiste mais na implementa\u00e7\u00e3o de programas de compra e venda, mas no est\u00edmulo a rela\u00e7\u00f5es de arrendamento de terras.<\/p>\n
Todavia, o modelo de mercado n\u00e3o foi descartado. Al\u00e9m do Brasil, esse tipo de programa vem ganhando impulso na \u00c1sia e come\u00e7a a ser implementado no M\u00e9xico. L\u00e1, o BIRD pretende financiar um projeto direcionado a jovens agricultores no mesmo formato da linha de cr\u00e9dito fundi\u00e1rio criada pelo governo Lula, com um empr\u00e9stimo de U$ 100 milh\u00f5es prometidos para julho de 2005.<\/p>\n
Por outro lado, o BIRD prossegue com o mesmo \u201cdeslizamento sem\u00e2ntico\u201d que caracteriza toda a constru\u00e7\u00e3o da proposta de mercado. Com isso, seu objetivo \u00e9 rebaixar politicamente da pr\u00f3pria defini\u00e7\u00e3o de reforma agr\u00e1ria, alargando-a de tal maneira que at\u00e9 mesmo programas de financiamento \u00e0 compra e venda de terras passam a ser considerados \u201cinstrumentos\u201d ou \u201cmodalidades\u201d de reforma agr\u00e1ria. Trata-se de uma tentativa de redefini\u00e7\u00e3o do sentido e do significado da reforma agr\u00e1ria no mundo contempor\u00e2neo, em disputa direta com a vis\u00e3o de mundo e a plataforma pol\u00edtica dos movimentos sociais camponeses.<\/p>\n
Possivelmente, o desdobramento da experi\u00eancia brasileira jogar\u00e1 papel central no futuro da reforma agr\u00e1ria de mercado como proposta aplic\u00e1vel aos pa\u00edses do Sul. De todo modo, ainda \u00e9 cedo para afirmar se esses programas v\u00e3o ser plenamente executados no Brasil \u2014 dando origem a um novo arranjo de pol\u00edticas agr\u00e1rias de car\u00e1ter \u201cmisto\u201d (desapropria\u00e7\u00e3o e compra e venda) \u2014, ou se v\u00e3o redundar em fracasso e desmoraliza\u00e7\u00e3o desse tipo de proposta.<\/p>\n
1 Texto publicado na revista Proposta, dezembro\/fevereiro, n\u00ba 107, ano 30. Endere\u00e7o: www.fase.org.br
2 Doutor em Sociologia e mestre em Filosofia da Religi\u00e3o. \u00c9 assessor da senadora Helo\u00edsa Helena
(PSOL\/AL) e pesquisador associado da Universidade de Bras\u00edlia (UnB).
3 Historiador, doutorando em Hist\u00f3ria pela UFF, mestre em Desenvolvimento e Agricultura pelo CPDAUFRRJ.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
S\u00e9rgio Sauer(2), Jo\u00e3o M\u00e1rcio Mendes Pereira(3).Este artigo procura analisar brevemente a implanta\u00e7\u00e3o do modelo de reforma agr\u00e1ria de mercado no Brasil, um componente importante da estrat\u00e9gia do BIRD de maximizar as rela\u00e7\u00f5es de compra e venda como meio preferencial de acesso \u00e0 terra pelo campesinato pobre. Desde o in\u00edcio dos anos 1990, observa-se uma ofensiva […]<\/p>\n","protected":false},"author":18,"featured_media":0,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[2],"tags":[6],"class_list":["post-2849","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-publicaciones","tag-articulos"],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/blogs.sindominio.net\/mstmadrid\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2849","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/blogs.sindominio.net\/mstmadrid\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/blogs.sindominio.net\/mstmadrid\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/blogs.sindominio.net\/mstmadrid\/wp-json\/wp\/v2\/users\/18"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/blogs.sindominio.net\/mstmadrid\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=2849"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/blogs.sindominio.net\/mstmadrid\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2849\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":4274,"href":"https:\/\/blogs.sindominio.net\/mstmadrid\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/2849\/revisions\/4274"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/blogs.sindominio.net\/mstmadrid\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=2849"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/blogs.sindominio.net\/mstmadrid\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=2849"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/blogs.sindominio.net\/mstmadrid\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=2849"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}